近日，国务院连续发布12道批复，同意将12个地市高新技术产业园区升级为国家级开发区。这12个高新技术产业园区除了位于广东湛江、茂名两市的外，都分布在中西部地区。总体上看，这些地市具有一定的区位优势和产业基础，但目前经济发展水平和地方财力尚属一般，具有比较强烈的经济赶超愿望和动力。

设立国家级开发区可以说伴随着我国改革开放的整个进程。上个世纪80年代中期到90年代初主要是创建和探索期，上世纪整个90年代进入开发区的高速增长期，进入新世纪以来的近20年我国开发区进入结构调整和稳定发展期。作为改革开放的重要窗口，吸收国内外资金资本、国外先进科技资源和先进管理经验的有效平台，推进产业发展的递进、转移、转型、升级的主要载体，不论是国家级的经济技术开发区，还是地方政府以发展高新技术为目的而设置的各种形式的科技工业园区和高新技术产业园区，都发挥了重要的区域经济发展引擎和经济技术辐射作用。开发区建设在我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济方面发挥了不可替代的作用，开发区已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要支撑。

但也要看到，在整个探索、发展、提升进程中，也反复暴露出了一些共性问题，就是开发区数量的盲目扩张、盲目占地、盲目出优惠政策，功能定位混淆或者不准确，不少开发区不搞产业集聚却大肆开发房地产，既破坏了国家土地利用总体规划，也影响了区域协调发展战略的实施，更背离了开发区突出产业集聚和科技创新功能的本义。目前，国家级高新技术产业园区包括这次升级的12个在内已达到168个，许多开发区定位说的是高新技术开发，但这么多年来，取得的原始创新成果和有竞争力的创新产业还是不多，这就是一个佐证。

在解决开发区量和质、集约使用土地的问题上，国务院曾多次出台清理整顿各类开发区、加强建设用地管理的政策规定，但中央和地方在政策落实方面事实上存在种种博弈，全国开发区发展效果这么多年也出现了明显分化态势。尤其是近十年，随着城市化进程加速和城乡融合发展，土地资源的稀缺越来越导致土地成本上升和土地价值的暴增，如何解决好地方产业经济发展、增加地方财政收入、实施土地利用总体规划和集约节约利用土地资源之间的关系就需要有一个利益权衡，矛盾的焦点就在于开发区土地功能的定位和土地利用管理的体制机制，背后的实质问题还是中央和地方财权和事权如何保持责权利的统一。

为了继续发挥好地方经济技术开放区的积极作用，尤其是充分发挥地方高新区在促进科技成果转化、孵化创新企业、营造创新创业环境、吸纳科技人才方面的独特作用，扶持中西部经济发展，增强经济创造力和竞争力，这次国务院批复了12个地方高新技术产业园区升级为国家级开发区，重心主要放在了中西部。为避免这些升级开发区“新瓶装旧酒”，不至于走老的套路，国务院在这次批复中明确强调，升级后的高新技术产业开发区要按照布局集中、产业集聚、用地集约、特色鲜明、规模适度、配套完善的要求，牢固树立新发展理念，全面实施创新驱动发展战略，努力打造成为创业创新要素集聚的载体和区域经济发展的引擎。特别强调了这些开发区必须依法供地，以产业用地为主，严禁房地产开发，合理、集约、高效利用土地资源。可以说，这是切中了升级后的国家级开发区发展方向的脉，也为这些高新技术产业园区转型升级上档次提供了准星。

只有适应新时代高质量发展的要求，着力完善管理体制和运行机制，合理、集约、高效利用土地资源，大力集聚科技创新资源，大力提升自主创新能力，这些国家级开发区才能摆脱“路径依赖”。对这些地方的开发区来说，打造高质量的国家级开发区是实现地方经济高质量发展的应有之义，努力使其成为促进地方技术进步和增强自主创新能力的重要载体，成为带动区域经济结构调整和经济发展方式转变的强大引擎，成为抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地，中西部地区才能在新的历史起点上实现弯道超车，才有广阔的发展未来。

在完善开发区空间布局和数量规模上，去年初国办出台的7号文件即《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》中已经明确指出要坚持规划引领和集聚集约原则，要形成布局合理、错位发展、功能协调的全国开发区发展格局，切实提高经济发展质量和效益。

聚焦到开发区土地使用问题上，该文件在开发区土地利用政策上也留出了空间。文件指出，对发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。适应开发区转型升级需要，加强开发区公共配套服务、基础设施建设等用地保障，提高生产性服务业用地比例，适当增加生活性服务业用地供给。文件也允许工业用地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发。因此，对这12个后进的国家级开发区，只要严格实施土地利用总体规划和城市总体规划，在坚持依法供地，以产业用地为主，严禁房地产开发的要求下，可以更加合理、集约、高效地利用开发区土地资源。(中新经纬APP)

【专家简介】胡敏，国家行政学院研究员、国家行政学院出版社副社长，经济学博士，兼国家行政学院中国特色社会主义理论研究中心特约研究员、中国国际事务和外交研究中心研究员，重庆智库研究员。